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张力娜——澄清“参政议政”误识 提升代表履职自觉性

时间:2012-11-21 15:51:09 来源:本站原创 作者:管理员 浏览次数:1658

澄清“参政议政”误识 提升代表履职自觉性
张 力 娜


    内容提要:人大代表履行职务是“行使国家权力”还是“参政议政”?搞清这个问题直接关系到人大和人大代表的地位是否得到尊重、作用是否能够得到充分发挥。本文从“参政议政”是我国多党合作的内容而不是人大代表的履职要求;人民代表大会是人大代表代表人民行使权力的国家机关;人大代表履行职务是代表人民行使国家权力三个方面进行研究,目的在于澄清人大代表履行职务不是“参政议政”而是“行使国家权力”,为明确人大代表的社会价值,增强人大代表社会责任感,提升履行代表职务的自觉性提供理论支持。
    关键词:人大代表履职 不是“参政议政” 而是行使国家权力

    2012年初,我由一名区政协委员当选为市人大代表,深感责任重大、使命光荣。上任之始,我全程参加了市新任人大代表培训班,认真学习了《宪法》、《代表法》等相关法律文件,同时,也认真研究了中国的政党制度和政治制度,对人大及人大代表的性质、地位和作用有了一些初浅的了解。在这个过程中,一些报刊杂志、新闻媒体时常出现的一个观点引起了我的困惑:提到人大代表履职时常用“参政议政”一词来表述。
    人大代表履行职务到底是“行使国家权力”还是“参政议政”?我认为搞清这个问题特别重要,因为这个观点至少会带来两个方面的后果:一是从主观而言,人大代表对这个问题如果没有一个清醒的认识, 通常会认为自己履行职务只是在“尽义务”而不是“执行职务”,加上目前我国人大代表的兼职性更容易淡化和掩盖人大代表的本质职能,使代表作用难以充分发挥。二是从客观而言,容易形成一种普遍、颠倒的认识,即将人大看成是在“政府”领导、管理之下的一种机构,不过是每年开开会、举举手的一种摆设,没有什么权力,导致不少人将“人民代表大会”这个神圣的“国家机关”看成是“举手协会”。 可见,“参政议政”的误识已自觉不自觉地降低了人大作为国家权力机关及人大代表行使国家权力的法律地位,进而影响了人大及人大代表作用的发挥,并在一定程度上淡化了社会各界的“人大意识”,使得人大地位不被社会广泛承认,不为国家执行机关所尊重。下面我从“参政议政”的含义和由来、人民代表大会是什么性质的机构、人大代表履行职务是尽义务还是代表人民行使国家权力三个层面,对人大代表履职是“参政议政”还是“行使国家权力”谈谈个人看法。
    一、“参政议政” 是我国多党合作的内容而不是人大代表的履职要求
    要澄清将人大代表履职看成是“参政议政”的误识,首先要搞清楚“参政议政”一词的含义和由来。
    “参政议政”一词的含义主要是指:我国各民主党派、无党派人士和其他爱国人士参与国家政治生活的形式,是我国多党合作的主要内容。各民主党派、无党派人士和其他爱国人士通过“参政议政”的形式参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。
    “参政议政”一词来源于我国的政党制度。在我国,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党,所以各民主党派和政协委员参与国家政治生活叫“参政议政”。
    在中国,漫长的封建社会结束后,1840年开始由于西方资本主义列强的入侵中国逐渐沦为半殖民地半封建社会,人此中华民族陷入水深火热的危难之中。为改变国家和民族的悲惨命运,一代又一代中国人奋起抗争,努力寻求救国救民的真理。20世纪初,中国民主革命的先行者孙中山先生,向西方寻求救国救民的道路,发动和领导了具有资产阶级民主革命性质的辛亥革命,推翻了延续几千年的君主专制制度,建立了中华民国,并效仿西方国家实行议会政治和多党制,但很快就在中外各种反动势力的冲击下归于失败。1921年成立的中国共产党,把马克思列宁主义与中国实际相结合,提出了新民主主义革命纲领,团结全国各革命阶级为实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福而奋斗。在抗日战争和解放战争时期成立了各民主党派,成为中国社会的进步力量。中国共产党与各民主党派建立了亲密的合作关系,并在严酷斗争中不断加强这种关系,为实现中国的和平、民主而共同奋斗。各民主党派、无党派民主人士在长期实践中经过比较,自觉地、郑重地选择了中国共产党的领导。1948年4月,中国共产党提出召开政治协商会议、成立民主联合政府的主张,得到各民主党派和无党派民主人士热烈响应。他们表示愿意在中国共产党的领导下,共同为建立新中国而奋斗。1949年9月中国人民政治协商会议的召开,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。1956年社会主义改造基本完成后,根据中国阶级状况发生的深刻变化,中国共产党提出了“长期共存、互相监督”的八字方针,明确共产党存在多久,民主党派就存在多久,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党,社会主义条件下中国多党合作的基本格局由此确立。然而,在1957年后特别是“文化大革命”期间,中国多党合作制度遭受严重挫折。
    文革结束后,20世纪80年代中期,地方政协对人民政协工作的表述中出现了“参政议政”一词。当时民主党派对这一内容表述的形式是:参加国家政权和国家事务的管理,参与党和国家方针、政策的制定,并对之实施监督。1986年,中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》,第一次在中共中央文件中把多党合作作为政治制度提出来,指出:发展和完善多党合作的政治制度,充分发挥民主党派的监督作用,是我国政治体制改革的重要内容之一。1989 年12 月30 日,中共中央制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称14 号文件),第一次明确了民主党派与中国共产党的关系、民主党派在我国国家政权中的地位和在国家政治生活中的作用,明确了“参政议政”的基本点和实现形式。后来制定的一系列文件,使民主党派的参政议政的机制也在不断具体化、可操作化。
    可见,在我国,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党,民主党派和政协委员参与国家政治生活称为“参政议政”,也就是说“参政议政”是特指多党合作、而不是对人大代表提出的履职要求。
    二、“人民代表大会”是人大代表代表人民行使权力的国家机关
    要搞清人大代表履行职务是要做什么?必须搞人民代表大会是一个什么样的机构。人民代表大会制度,是马克思主义国家学说和我国实践相结合的伟大创造。人民代表大会是我国各级人民代表会议的名称,同时又是一种国家机关,由人大产生“一府两院”, “一府两院”是执行机关,对人大负责,受人大监督。
    1.人民代表大会的由来
    人民代表大会是我国的国家机构。在马克思主义诞生前,国家被看作是“全民”的代表。但后来资本主义的发展特别是资本主义的经济危机表明,国家的实质是统治阶级剥削、压迫工人阶级和广大人民群众的工具。因此,马恩认为,国家的本质属性在于其阶级性,即由哪个阶级掌握政权。
马恩在搞清国家本质以后进一步阐明了无产阶级政党夺取政权以后应该组织什么样的国家形式。在《共产党宣言》中强调,推翻资本主义后,“无产阶级将利用自己的政治统治,一步一步地夺取资产阶级的全部资本,把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里,并且尽可能快地增加生产力的总量”。 在《法兰西内战》中强调:工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器,并运用它来达到自己的目的,而是要建立真正的工人自己的国家。指出巴黎公社的意义在于工人组织了自己的政府,以此代替了统治阶级的国家机器形式,即“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”
    中国共产党是在马克思主义理论指导下诞生的政党,党的第一代领导毛泽东同志是人民代表大会制度的主要创造人。在第一次国内革命战争时期,产生了农民协会、罢工工人代表大会等组织,极大地推动了第一次国内革命战争的发展。毛泽东同志当时曾指出:在地主权力倒台后,农会便成了唯一的权力,这个时期产生的组织形式标志着人民代表大会制度的萌芽。第二次革命战争时期,毛泽东同志指出:“根据地建立工农兵代表会,应当使代表会或代表大会发挥作用”。1931年在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会,通过了中华苏维埃共和国宪法大纲,宣布成立中华苏维埃共和国。1934年召开第二次全国工农兵代表大会,通过修正宪法大纲,规定中华苏维埃共和国的最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会,闭会期间中央执行委员会为最高政权机关,标志着人民代表大会制度雏形的诞生。在第三次国内革命战争时期,在解放区出现了人民代表会议,毛泽东指出:“是一项极可宝贵的经验......这样的人民代表会议一经建立,就应当成为当地人民的权力机关”,这种政权组织形式在进行土地改革和夺取解放战争胜利中发挥了重要作用。1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定国家最高政权机关为全国人民代表大会,在全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权。1954年9月15日,第一届全国人大第一次会议召开,选举产生了共和国主席、副主席,人大常委会委员长、副委员长,决定了国务院总理,通过了《中华人民共和国宪法》。这次会议的召开标志着国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使,标志着我国人民代表大会制度正式确立。
    2.人民代表大会的地位和作用:
    我国《宪法》规定了人大的法律地位:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。从宪法和法律的规定上看,人大与其他国家机关的关系是决定与执行的关系,是监督与被监督的关系。人大行使权力不受其他国家机关的制约,其他国家机关要依法向人大及其常委会负责和报告工作。
    人民代表大会的作用是由其性质、地位决定的,主要包括:
    (1)人民代表大会是实现社会主义民主的根本途径。人民通过自己选出的代表,组成国家权力机关,再由国家权力机关产生行政机关、司法机关、军事机关,分工负责,行使管理国家的权力,从根本上保证人民掌握和行使国家权力。
    (2)人民代表大会是维护国家统一、民族团结的有效组织形式。我国是个多民族的国家。人民代表大会能够保证各民族人民当家作主、参与管理国家大事。人民代表大会的组成人员具有广泛代表性,使各族人民的意志和利益都有机会得到充分反映和表达。
    (3)人民代表大会产生执行机关,使人民利益的实现得到保证。我国各级人民政府和法院、检察院由同级人民代表大会产生,而各级人民代表大会又是由人民民主选举的人民代表机关,这就使政府和法院、检察院既得到人民的同意或承认,具有合法性和人民性,又置于人民监督之下,真正实现了一切权力属于人民。
    (4)人民代表大会是反映民情、实现民意的重要渠道。各级人大的组成人员具有广泛代表性,许多代表直接来自基层,对基层群众的意见和要求最为了解。每年人代会期间,人大代表会代表人民提出大量建议和议案,闭会期间,人大常委会组织代表视察、调研,组织立法听证等,能做到广泛了解民情、反映民意。
    从人大制度的由来及地位、作用不难看出,人大是人大代表代表人民履行职务的国家机关,是最高权力机关,“一府两院”是由人大产生的执行机关,而不是管理人大的机关,“一府两院”对人大负责、接受人大监督。
    三、人大代表履行职务是代表人民行使国家权力
    我国《宪法》对人大代表在国家政治生活中的地位有很多规定,而《代表法》作为一部专门法律,更加深入细致地研究了人大代表的地位、性质和作用,并对这些带有根本性质的问题作了明确说明,阐述了人大代表履行职务是“行使国家权力”,而不是“参政议政”。
    1.人大代表的性质和地位
    《代表法》第二条中明确指出:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。”“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力”。
    《代表法》这一表述了体现了以下几方面的思想:
    (1)人大代表是依法选举产生的,而不是由谁任命、也不是通过非法途径产生,其地位受法律保护。
    (2)人大代表作为国家权力机关组成人员,地位具有权威性,应当受到一切组织和个人的尊重。
    (3)人大代表由人民选举、受人民委托、代表人民,所代表的利益和意志,是人民的利益和意志。
    (4)人大代表履行职务是行使国家权力,是在国家行政机关、审判机关和检察机关之上,履职受到法律保障。
    《代表法》对人大代表的地位、性质的规定具有重大意义,使我们能够站在法律的高度,明确地认识代表的地位,有利于社会上的一切组织和个人尊重代表的权利,支持代表履行代表职务,同时也在于能够使人大代表进一步认识自己的社会价值,增强社会责任感,更加积极主动地履行代表职务。
    2.人大代表的作用
    人大代表的性质、地位,决定了人大代表在我国政治生活中具有极其重要的作用。归根结底概括为紧紧围绕人民代表大会的整体职权,充分依法行使人大代表的权利,努力把人民的意志转化为国家意志,把国家意志转化为全体人民的行动。
    人大代表的作用主要表现在:
    (1)对立法和对重大问题审议具有决策作用。宪法和法律赋予全国、省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会有立法权,各级人大及其常委会对本行政区域内的重大问题有决定权,对一府两院工作有监督权,对国家机关组成人员有任免权。人大及其常委会行使这些权力,是通过人民代表大会会议及其常委会会议进行审议和表决,每个代表对审议的法律草案,重大事项决议案、监督议案、人事任免案等,有发表意见,进行讨论,参加表决的权力。
    (2)对一府两院具有监督作用。各级人民代表大会作为一个整体机构所享有的监督权,是通过每位人大代表在代表大会会议期间的工作和会后的活动来实现的。人大代表对一府两院的监督作用包括以下内容:一是工作监督。在人民代表大会举行会议时,听取一府两院工作报告,评论其工作质量优劣,还可依法提出询问和质询。二是人事监督,人大代表在人民代表大会会议上,对政府组成人员进行选举、决定、任命。三是执法监督。各级人大代表有权对本级人民政府、法院、检察院贯彻实施宪法、法律和地方性法规的情况依法实施监督。在会议期间,有权听取一府两院执法情况汇报;闭会期间,通过视察、检查、调查、评议等活动,了解其贯彻实施有关法律法规情况,加以监督。
    (3)对联系广大人民群众具有桥梁纽带作用,表现在以下几个方面:
    第一,人大代表是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。各级人大代表与人民群众有着天然的联系,同时他们对党和国家的方针政策了解得又最为清楚。因此,通过人大代表可以上情下达,把党和国家的路线、方针政策传达到基层;通过人大代表还可以下情上知,了解人民群众的意见和呼声,为党和国家正确决策提供依据。
    第二,人大代表是反映民意、化解矛盾的重要力量。各级人大代表是由选民选举产生的,是人民利益和意志的代言人。对于社会生活中出现的一些矛盾和问题,党和政府可以通过人大代表做说服解释工作,避免矛盾激化,维护安定团结的政治局面。
    第三,人大代表是人民群众联系国家权力机关的中介。人民通过人大代表实现参与国家事务的管理,人大代表提出的议案、建议、批评和意见,以及对各项议案、报告的审议意见,反映了人民群众的意志,人民代表大会按照民主集中制的原则,作出正确决策,体现了人民对国家事务、社会事务的管理。
    综上所述:人民代表大会是国家最高权力机构,是产生国家行政机关、审判机关、检察机关的国家机关。宪法和法律规定了人大与其他国家机关的关系是决定与执行的关系,因此人大行使的权力不受其他国家机关制约。人大代表是人民代表大会国家机关中的组成人员,是由选举产生的一种神圣职务,而不是一种荣誉称号,人大代表履职是依法行使国家权力,是把人民的意志转化为国家意志,把国家意志转化为全体人民的行动,而不是“参政议政”。

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