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赵印中——略谈社会管理创新视角下的基层人大监督工作

时间:2012-11-21 16:00:56 来源:本站原创 作者:管理员 浏览次数:1653

略谈社会管理创新视角下的人大监督工作

赵印中


    【内容摘要】本文从社会管理创新这一社会热点出发,分析了社会管理创新的重要价值和现实意义以及人大工作在社会管理创新的作用,并结合北仑区人大常委会监督工作的探索实践,提出了在社会管理创新中加强人大监督工作的建议。
    【关键词】社会管理 创新 人大工作 监督

    建设和谐社会,推进管理创新,是当前和今后一个时期党和政府一项新的重点工作,也是各级人大及其常委会工作的重心和方向。当前,我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化和各种社会矛盾凸显的历史时期,社会矛盾触点多、燃点低、处理难。新的形势,对我们党和政府的执政能力、社会管理能力、公共服务能力,是一次全面考验和提升,需要我们更新理念,创新管理。
    一、对社会管理创新的理解
    党的十七大提出了提高自主创新能力,建设创新型国家的战略目标,“创新”由此成为当代社会的一个热门话题。追溯创新理论的由来,它的首创者是美籍奥地利裔经济学家约瑟夫.熊彼特(1883-1950),他以“创新”作为核心概念来解释经济发展,在1912年发表的《经济发展理论》和1942年发表的《资本主义、社会主义和民主主义》等著作中,他用创新理论对经济发展问题进行研究,成果影响深远。党的十七大以来,以胡锦涛为总书记的党中央高度重视社会建设和社会管理,把中国特色社会主义事业总体布局从经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”拓展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”,标志着我们党对建设中国特色社会主义规律的认识达到一个新的高度。
    社会管理创新的涵义极其丰富,这是由社会管理本身内容的丰富多样性所决定的。社会管理是政府职能的重要组成部分,但是,广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能,它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理,是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。
    按照社会管理的概念,可以把社会管理创新理解为在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动,也是活动的过程,是以社会管理存在为前提的,其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。
    二、社会管理创新的价值和重大意义
    深入推进社会管理创新,事关党执政能力的提高和执政地位的巩固,事关政府职能的转变和政府公信力的提升,事关经济发展和社会和谐稳定。积极创新社会管理理念,完善社会管理机制,整合社会管理资源,改进社会管理方式,破解社会管理难题,无论从政治、经济,还是文化、社会的视角看,都具有无法估量的价值和重大意义。
    一是政治上的价值和重大意义。当前我国正处于构建和谐社会、全面落实科学发展观的社会转型时期,发展是第一要务,维稳是第一责任,但各种社会矛盾和社会问题引发的群体性事件多样多发,历史遗留问题与改革发展中产生的新问题相互影响,新旧矛盾交织叠加。以北仑区为例,社会矛盾纠纷苗头类、群体类呈上升趋势,特别是近年来极端类事件屡屡发生,这些社会矛盾虽然以个案的形式出现,但反映的是利益诉求问题,而暴露的则是社会管理问题,因此,通过深入推进社会管理创新,可以从源头上化解社会矛盾,防止不稳定因素叠加堆积、蔓延升级。
    二是经济上的价值和重大意义。近年来,随着经济体制的转轨,社会主义市场经济体制的全面确立,通过深入推进社会管理创新,有力推动了经济又好又快发展。但由于社会正处在矛盾的凸显期,经济发展也带来了分配的不平衡、贫富差距拉大等问题,特别是受国际金融危机的影响,失业无业人员增多,各类问题依然严峻。国际经济表明,当一个国家和地区人均GDP进入1000美元到3000美元的时期,即是黄金发展期,又是矛盾凸显期,处理的好就能顺利发展,处理不好,将对经济社会发展产生不利影响。2011年北仑区实现地区生产总值645.79亿元,按户籍人口计算,2011年人均地区生产总值达到183035元,正好处于1000美元到3000美元区间,需要我们在发展过程中更为审慎的处理各类问题。
    三是文化上的价值和重大意义。当今时代,文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素。区域文化是社会主义精神建设的重要组成部分,北仑区大力培育自己的特色文化,以此来塑造人、引导人和激励人,开放、文明、卓越的港城文化已成为人民群众的价值追求。但也要看到,由于特定的历史条件,人们的思想多元化,各种观念的碰撞也冲击着主流文化,一些低级、庸俗、丑恶的亚文化客观存在,而且不断扩大蔓延,如区域内存在的黄赌毒问题。
    四是社会上的价值和重大意义。北仑区在加快经济发展的同时,注重社会建设,在全市率先实施了民生提升行动,使北仑群众共享发展的成果,但伴随着城市化进程,大量人口向经济发达地区的城市流动,北仑区又是宁波市最吸引流动人口的区域之一,是宁波首个外来人口超过户籍人口的县域单位,人口流动的增加给社会管理造成很大压力,带来的如外口犯罪问题,重点行业管理问题等等,这些存在的薄弱环节和安全隐患,只有通过深入推进社会管理创新,才能从根本上解决。
    三、人大监督工作与社会管理创新的关系
    加强和创新社会管理,是全国人民当前乃至今后一段时期重要的政治任务,作为地方国家权力机关的地方人大自然不能例外。社会管理,说到底是对人的管理和服务,涉及广大人民群众切身利益,加强和创新社会管理,就是始终坚持人民群众的主体地位,不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。地方人大及其常委会作为由人民选举产生,对人民负责的地方国家权力机关,其肩负的使命和工作职能,决定了在推进社会管理创新中不能缺位。
    1、法律所赋。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。地方各级人大及其常委会,是地方各级国家权力机关,在地方各级国家政权体系中处于核心地位,保证宪法、法律、法规在本区域内的贯彻实施,地方各级人民政府、审判机关、检察机关都由地方人民代表大会产生,对它负责,受它监督。宪法和地方组织法的这些规定确立了地方人大及其常委会的性质、地位和作用,地方人大及其常委会担负着推进基层民主法治建设,推动经济社会又好又快发展,维护最广大人民群众根本利益,构建社会主义和谐社会的历史重任。由此决定了地方各级人大及其常委会在加强和创新社会管理中肩负着重要的责任和使命。
    2、职能所定。重大事项决定权、监督权和选举任免权,是宪法和地方组织法赋予县级人大的三大职权。宪法和地方组织法规定了县级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”,“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这些重大事项与社会管理息息相关,县级人大及其常委会必须依法行使好决定权,就本行政区域内社会管理方面重大问题作出决定、决议。各级人大及其常委会认真履监督职权,充分发挥监督作用,对“一府两院”执行宪法、法律、法规的情况,本行政区域国民经济和社会发展计划、财政预算的编制和执行情况,群众关注的热点、难点问题等实施监督,保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻实施,推动社会管理创新。县级人大及其常委会依法行使选举任免权,在人大代表选举中引入竞争机制,充分调动选民的参选热情,将那些遵法守法、公道正派,愿意为民服务的公民通过竞选,当选为人大代表,成为群众的代言人。在“一府两院”领导人的选举中,实行差额选举,把政治素质好、执政为民、公正司法的人选为“一府两院”领导人员,更好地管理服务人民群众。
    3、职责所在。社会管理创新工作是在依法治国、建设社会主义法治国家的历史大背景下展开的。做到依法行政、公正司法,在党的领导下建成法治国家,这就是最大的社会管理创新。作为民主法治建设的推动者和法律实施监督机关,监督和推进政府依法行政和法院、检察院公正司法,是人大监督工作的职责所在。我国当前正处于社会转型期,这一时期的社会价值理念、社会诉求、社会结构、社会组织形式等正在发生深刻变化。而我们的社会管理却存在诸多的不适应,主要是社会管理理念不适应、社会管理法规不适应、社会管理方式不适应、社会管理人才队伍不适应等。这些不适应,很大一部分表现在政府管理社会的行政体制上,有法不依、执法不严,以权代法、以权压法的现象还时有发生,以致社会管理上也出现了一系列问题。党的十七大报告明确提出:“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”,并且指出必须“推进依法行政,建设法治政府”。因此,我们人大及其常委会监督政府,要求政府推进社会管理创新。
    四、北仑区人大常委会监督工作的创新探索
    近年来,北仑区人大常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,围绕中心、突出重点、敢于创新、讲求实效,积极履行宪法和法律赋予的职责,为推进我区的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设,提前实现全面建成小康社会目标,发挥了积极作用。
    一是以发展为重,推进经济建设步伐。加强和创新社会管理,涉及面很广,首先必须坚持经济社会的科学发展、跨越发展,才能为加强和创新社会管理奠定强大的物质基础。为此,北仑区人大常委会充分发挥职能作用,始终以围绕中心、服务大局为基本工作要求,紧扣科学发展主题,找准发挥自身职能作用与促进经济社会又好又快发展的结合点和切入点,积极主动开展工作,推动区委重大决策部署的落实。助推了经济增长和转型升级,在国际金融危机对我区经济发展影响日渐加深的严峻形势下,常委会密切关注我区经济发展态势,对政府“保增长、保民生、保稳定”各项措施给予全力支持。助推了产业基地和功能区规划建设,大力支持梅山岛开发建设,听取梅山岛管委会财政管理体制情况和梅山岛开发建设情况的通报,常委会主要领导还直接参与梅山七姓涂围涂工程建设的领导工作,保证了围涂工程的顺利竣工,为梅山保税港区拓展了发展空间。
    二是以民生为大,提升百姓幸福指数。加强和创新社会管理,应坚持民生优先,让发展成果更多惠及广大群众。北仑区人大常委会始终把坚持实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点,把保障和改善民生作为工作的重中之重,把民生问题的解决放在更加突出的位置。常委会牢固树立以人为本理念,高度关注民生提升各项工作,持续推进社会事业全面进步,最大程度让人民共享发展成果。近年来,常委会每年组织相应视察,听取、审议计划实施情况报告,对群众关心的民生提升行动、宜居城区建设、教育改革、文化建设、医疗卫生、食品药品安全、公共交通、机构养老、安全生产等问题以及81890公共服务、华侨捐赠项目使用与管理等方面工作,提出改进意见,并督促落实。
    三是以法律为则,营造良好法治环境。由依靠政策办事向依靠法律办事,由搞运动式向常态化推进,是社会管理的一个重大转变。加强和创新社会管理,要以法制为保障,营造依法、用法、遵法、守法的良好法治环境。在推进社会管理中,北仑区人大常委会依法行使职权,着力推进依法行政和公正司法,依照法律准则来治理社会。常委会认真履行宪法和法律赋予的重大事项决定权,对经济社会发展中全局性、长远性、根本性的问题以及重要组织人事事项,深入调研,认真审议,依法决定。常委会每年听取政府关于依法行政工作的报告,就规范性文件制定、行政执法信访案件处理、行政执法队伍建设等问题,提出建议和要求。常委会高度重视反腐倡廉惩防体系建设工作,要求政府突出解决重点领域、重点部位存在的问题,消除制度运行中出现的弊端,提高防范腐败风险能力,建设廉洁政府。认真开展规范性文件备案审查工作,加强机构人员配备,聘请专业人员成立规范性文件备案审查咨询团,共完成报备的规范性文件26件,备案审查工作走在全省前列,工作经验在全省会议上交流。
    四是以监督为径,力促和谐社会构建。创新社会管理是手段,构建和谐社会是目标。北仑区人大常委会通过加强监督,积极促进区域和谐社会构建。常委会围绕生态北仑建设目标,抓住影响区域环境的突出问题,开展持续性的监督,提升环境质量。每年听取关于生态北仑建设情况的报告,要求政府部门正确处理发展经济与保护环境的关系,优化环境规划,加大投入,严格执法,坚定不移走科学发展之路。常委会牵头组织了对北仑区河道水环境现状的调研,参与河道整治工作,推动区委关于内河水质综合治理决策部署的落实。在常委会的推动和政府、企业的共同努力下,北仑区环保基础设施不断完善,宁钢炼焦炉搬迁、两家热电厂关停、电镀和印染等行业限期整改、畜禽行业整治等一系列保护环境的措施相继实施,全区生态建设的氛围进一步形成。常委会持续监督平安北仑建设,通过听取工作报告、组织专题视察等活动,提出了关于加强基层基础、建立长效机制、开展严打整治、提升队伍战斗力等方面的具体意见,推动了“社会治安攻坚年”、“社会治安提升年”活动以及“打黑除恶”工作的深入开展,区域社会治安动态监控体系建设、街道乡镇综治工作中心软硬件建设、看守所建设管理等都得到加强,一些社会丑恶现象得到有效遏制,治安形势明显好转。认真受理群众来信来访和申诉控告,通过大量深入细致的工作,协调解决了一些疑难信访问题,维护了相关各方的合法权益,得到来访群众的肯定。共受理群众来信279件,接待群众来访289批630余人次,已全部办结,实现了息诉息访。
    五、社会管理创新中人大监督的薄弱环节及实现途径
    随着我国改革开放的深入发展,人民代表大会的地位越来越高,发挥的作用越来越大,越来越体现着社会的民主。但是在推进社会管理创新工作中也仍然有不尽如人意的地方。
    一是行使重大事项决定权有困难。地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时,由于重大事项界定原则性强,地方规定普遍性明显,具体操作相对困难,地方人大常委会对重大事项决定权的行使始终持谨慎态度。多数决议决定是由党委及“一府两院”根据工作需要主动提请人大常委会作出的,地方人大常委会根据人民意愿、社会需要等主动就本行政区内某一方面工作的重大事项作出决议决定的偏少,其自觉性、主动性未能得到有效的激发,职权功能也未能得到应有的发挥。
    二是监督工作距离群众期望有差距。地方人大常委会监督工作量大面广,人员有限,工作人员专业知识不是很强,与现实工作需要不能完全相适应,影响和制约了监督的效果。有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌,述职评议表扬多,执法检查走过场,一听二看三通过。”一些在人大工作的同志存在畏难情绪,不敢监督,不善监督、不愿监督,怕加强人大监督是同党委、政府“唱对台戏”,怕搞僵了同“一府两院”的关系,不敢或不愿理直气壮地行使监督权。
    三是人大信访工作实效约束有短板。人大信访部门作为人大常委会办公室的内设机构,由于缺乏对行政、司法机关监督的权力和约束力,来访的绝大部分案件只能是信访工作人员依据《信访条例》层层转办,有些信访件会不了了之,这就大大削弱了人大信访作为国家权力机关联系群众、体察民情、了解民意、排解民怨、改善民生的桥梁和纽带作用。
    四是人大代表主体作用发挥有欠缺。有的人视人大代表为荣誉安排,认为人大会议只是“举手、拍手和握手”的“政治装饰”聚会地。根据有关资料统计,有10%的代表从不在全会上或小组会上发言,30%的代表不参加有组织的视察调研。
    以上种种是人大在发挥职能作用,推进社会管理中存在的问题,亟待我们深入研究和探讨解决。在推进社会管理创新中要把握几个工作点:
    一是克难点。把实践中的成功经验,用法律、法规和制度的形式规范、固定下来,这是工作难点。由于长期以来以行政管理手段为主的框架下的社会管理,缺乏具有普遍约束力、广泛的群众基础和可操作性的制度规范。因此,这就需要地方各级人大要抓住社会管理的主要矛盾和矛盾的主要方面,坚持立、改、废并重,始终把加强社会建设、创新社会管理作为重要任务,把加强社会建设、创新社会管理的成功经验,用法律、法规和制度的形式规范、固定下来,加快地方立法(制)步伐,让社会管理的方方面面有法(制)可依、有章可循,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制,同时为国家立法积累经验。
    二是抓重点。人大的根本任务就是通过加强社会主义民主法制建设,从根本上实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益,这是我们的工作重点。发展是解决一切社会矛盾并最终实现加强和创新社会管理,促进社会和谐的目标。因此,地方各级人大及其常委会要牢牢抓住发展第一要务,在科学发展观的指导下,综合运用多种方式加快推进经济社会的转型发展,为加强和创新社会管理奠定坚实的物质基础。
    三是盯热点。人民群众关注的就是热点。保障和改善民生是社会管理的重要内容,是老百姓最直接的、最现实的、最关心的现实利益问题。只有实现业有所就,老有所养,住有所居、病有所医、学有所教,老百姓才能够安居乐业,才能够减少社会矛盾,社会管理就会有一个坚实的群众基础。要把群众的呼声当作第一信号,把群众的需求当作第一目标,促进人民群众利益诉求的合理解决,造福一方百姓。
    四是找突破点。毛泽东同志在回答如何跳出国家兴亡的历史周期率时所说:“让人民来监督政府,政府就不敢懈怠;只有人人都起来监督,才不会人亡政息。”我国实行人民代表大会制度,就是一种最好的民主政治形式,从加强和创新社会管理的角度来讲,我们完全可以在这方面有所创新,让人民群众更多、更近地参与到国家和社会事务的管理中来,促进民主法制建设的进步。
    六、社会管理创新中加强人大监督工作的几点建议
    加强人大监督工作,是推进社会管理创新的重要动力,作为地方各级人大及其常委会,应当站位全局,主动把加强和创新社会管理放在人大工作大局中来谋划,坚持以人为本,紧紧围绕维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益开展监督工作,促进“一府两院”依法行政、公正司法,依法管理国家事务和社会事务。
    一要高度关注民生,切实保障改善民生。胡锦涛同志强调,要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。只有解决好民生民本问题,人民才能幸福安康,社会才能和谐稳定。在经济高速发展的同时,更要高度重视民生民本工作,切实保障和改善民生。对贴近民生、关系人民切身利益的工作环节,人大要按照胡锦涛总书记提出的“认认真真访民情,诚诚恳恳听民意,实实在在帮民富,兢兢业业保民富”的要求,监督政府多想办法,多出真招,多办实事。当前,无论是社会保障、司法公正、反腐倡廉、个人收入、房价调控问题,还是医疗改革、物价调控、环境污染、食品安全、教育改革问题,都与人民群众工作生活、切身利益紧密相连,关系着每一个人的心理感受和幸福指数,关系和影响改革发展稳定大局,需要进一步加以解决,确保人民群众都能享受到“学、劳、病、老、居”基本保障、基本权益,过上应有的幸福生活。
    二要高度关注民意,畅通民意表达渠道。倾听民声、体察民情,是正确决策的基础,也是为政者起码的责任。随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展,经济社会发展中一些深层次矛盾和问题不断显现,新问题更是层出不穷。人们对这些问题带来的困扰、造成的压力感受更明显,对尽快解决这些问题、过上更加美好生活的要求和期待更强烈。从总体上看,不同社会热点问题之间的关联性强,它们相互交织、相互影响,往往“牵一发而动全身”;还有不少属于“两难”问题,它们彼此依存、彼此牵扯,往往“按下葫芦浮起瓢”。如果应对和处理不及时、不妥当,就很容易引起群众的不满和对立情绪,甚至演变成群体性事件。人大作为民意机关在顺应民心、集中民智、摸清民情、了解民意上有天然的优势。要想尽一切办法联系群众,从群众的呼声中,寻找监督的题目,不回避热点、难点问题,督促“一府两院”解决热点、难点问题。要在着力建立、健全保障群众利益决策机制上下功夫,努力推进科学决策、民主决策、依法决策。要把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定政策的依据,坚持问政于民、问需于民、问计于民,建立畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制。只有这样人大才能赢得人民群众的依赖和支持,人大的监督也才会有实效。
    三要强化法律监督,积极推进依法治国。法治是加强和创新社会管理的前提和基础,只有在法治框架内的社会管理和创新,才更有生命力。保障宪法和法律在本行政区域内得到贯彻执行是地方各级人大及其常委会的重要职责。人大要把推进法治建设作为一项重要任务来抓,把法制宣传教育作为推动社会管理的基础工程,在全社会开展“学法、知法、守法”活动,在全社会形成自觉尊重法律、维护法律权威、严格依法办事的思想意识,教育引导群众坚持通过法定程序和正常途径来表达意愿和诉求。加大对“一府两院”的法律监督力度,着力对法律法规的贯彻执行情况加强监督,尤其要对推进社会和谐发展的法律贯彻执行情况开展检查,督促“一府两院”依法行政,公正司法,紧紧围绕社会管理中的突出问题,综合运用各种监督方式,加强社会管理方面法律法规的监督力度,依法督促“一府两院”转变社会管理理念,改进社会管理方式,完善社会管理制度,动员和组织社会力量加强和创新社会管理。要加强对“一府两院”报送备案的规范性文件的审查,维护国家法制的统一。不断提高依法治国的能力,促进社会公平正义,激发社会活力。
    四要强化工作监督,促进政府高效行政。加强对权力的制约,最重要的是按照党的十七大精神的要求,加强民主政治建设,依靠人民的力量来制约权力,健全权力运行的监督和制约机制,建立和健全社会监督和舆论监督制度,实现用制度管权、管事、管人,让权力在阳光下运行,保证权力运行的公平公正性,提升国家机关的亲和力、公信力和执行力。当前加强和创新社会管理,更需要强化对权力的制约。一些地方群众之所以不断上访甚至引发群体性事件,原因之一就是在这些地方权力没有受到有效制约,有的干部不严格按照法律法规和政策办事,该作为的不作为,不该作为的乱作为,损害了群众利益。要积极探索创新能有效监督“一府两院”的方式和方法,通过行使人事任免权,实现党关于国家机关重要人事安排的意图,并监督国家机关工作人员认真贯彻党的宗旨,履行职责。坚持党管干部和人大依法任免原则,进一步规范干部任免程序,以增强任命对象的法律意识、责任意识和公仆意识,提高他们主动接受人大监督、努力勤政为民的自觉性,为促进经济社会发展,和谐社会建设提供有力的组织保障。要让群众更多地参与到与他们自身利益相关的决策过程中来,特别是对涉及民生、涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目,在决策前都要广泛征求群众意见,了解群众真实想法和意愿,充分考虑群众承受能力,全面评估可能影响群众利益的各种问题,对决策程序不合法、政策措施不合理导致群众利益受损的,要坚决制止和纠正。

参考文献:
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[3]王银泽. 在宁波市北仑区第八届人民代表大会第一次会议上的工作报告. 2012年2月16日.


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