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周凌、王盛汉——发挥人大职能作用推进区域制度体系法治化

时间:2012-11-21 16:12:27 来源:本站原创 作者:管理员 浏览次数:1474


发挥人大职能作用推进区域制度体系法治化


周凌 王盛汉


    简要:新的时代,新的特点,法治建设不应只重视“立法”,更要重视“立规”。高度重视“制度体系建设”,将会为社会管理创新发展提供一个全新思路,对于各级党政机关和领导干部将是一个重要的法治工作抓手。区人大及各镇乡(街道)人大(机构)可以充分发挥职能优势,在制度体系建设法治化水平提升中,即从完备制度到推进区域制度体系化,再到区域制度体系法治化这样一条路径上大有作为。

    近年来,全区在推进法治建设的实践中,各类组织、党政机关建立、健全了一系列的制度规定(即制度性规定,下同)。这些制度规定,在法律法规授权范围内和上级相关指示精神的框架下,在不同层面、不同范围内实施并发挥作用,有力地保证了各项管理推进、工作开展、规范事体等目标的实现,推进了区域内法治建设水平的提升。但是,总体看,这些制度性规定本身也迫切需要进行全面的梳理并使之更加系统、规范,需要进行法治化提升,从而使之更加明确有效,更加科学化。本文试图通过对“制度体系建设”法治化的相关问题进行论述,结合我区制度体系(党政系统)建设的现状,提出人大职能作用发挥的几个方面,观点可能不太成熟,供参考。
    一、“制度体系建设”的涵意和特点
    本文所谓“区域制度体系”,是指在特定区域内各级党委、政府、部门、组织出台的能反复适用的、对内管理和对外行使职能的各类规范性规定,各类企事业单位、社团组织创制的纲要、章程等自律性规范、程序性规定等“制度”的集合及其呈现出的总体特点,即“地方粮票”。如果把国家法律、法规和政策性文件等硬性规定比做大树的话,区域“制度体系”及各项制度规定可以认为是长在大树上的枝叶。
任何制度的实施都不应是单一的、个别的,只有多个制度的集合和相互衔接,才能形成系统体系,才能真正地发挥作用,具有特色。开展制度体系建设,认清各类制度及其总体上呈现的特点是非常必要的:
    一是制定主体多元。党政方面,有区级层面发布的,有部门发布实施的,有派出机构发布的,有镇乡发布的,有村(社区)发布的,还有各类临时或常设办事机构发布的;有党组织系统的,也有政府组组系统的;有单独发文的也有联合发文的;还有各种社会组织、企事业单位发布的等等。
    二是产生方式多样。有党政机关行使权力或指导工作发布的、还有各类主体达成意向、议事协议等发布的,表现形式具体有:通知、规定、规则、实施办法、细则、流程、工作职责分工、合同、章程、备忘录等等。
    三是目标指向各异。有的是依法进行的细则规定或出台的具体操作办法,有的是依上级组织精神开展的工作部署;有的是对外行使职能,有的则是进行机关或组织内部的管理;有的是党政组织进行的责权划分,有的是组织间交流合作等。
    四是数量相当庞杂。制度性规定的数量远远超过国家、省市(地方性)的法律、法规、规章的总和。从法律、法规、规章,到规范性文件,再到这些政策、制度、工作规范,呈现为金字塔型。
    五是规范作用明显。如果将国家的法律法规及规范性文件都视为强制性规定的话,这些“制度性规定”更多的是柔性的,其在贯彻实施、具体操作、弥补不足、填补空白等方面作用不可忽视。
    二、“制度体系建设”法治化的重要意义
    “制度性规定”与公民个人、组织的工作和社会生活息息相关,有时甚至超过法律法规的影响度。新的时代,新的特点,法治建设不应只重视“立法”,更要重视“立规”,“制度体系建设”日益引起党政领导、各级各类组织的高度重视。北仑作为一个县域,在无国家明确 “立法”授权的情况下,对照科学发展与和谐社会建设的要求,不断丰富、健全并最终形成区域特色的法治水平较高的制度体系具有重要意义。
    (一)具有社会公共治理和构建和谐社会的现实意义。高度重视“制度性规定”,运用相应的法学理论指导并引入社会公共治理,将会为社会管理创新发展提供一个全新思路,对于各级党政机关和领导干部提高并创新社会管理将是一个重要的抓手。我国上访事件中,很多是由于企业改制、工人下岗、征地拆迁等各种因素引发的矛盾。这些矛盾的解决往往不能靠单一的硬性规定来解决,必须相应地发挥软性制度性安排的作用,如依靠文化的引导、舆论的约束,道德的自我规范,用自律的方式来协调关系、化解矛盾。
    (二)具有推动区域一体化建设的现实意义。利用制度性体系建设与国家强制性规定紧密结合,优势互补,将催生更多的区域间、行业间、组织间的合作协议,明确合作目标任务、固化利益协调成果、规范彼此合作行为、构建合作工作机制,在合作中较好地实现相互间的信息交流、沟通磋商、利用协调、纠纷化解、绩效评估。同时,在党政部门合作、行政执法、职能交叉分工等领域也可充分运用“制度性规定”来加以推进、改善。
    (三)具有推动法治目标全面实现的现实意义。制度性规定可以弥补单一硬性法规的机构性缺陷,可以提高法的正当性和实效性,降低法治与社会发展的成本,并可以检验国家硬性法规的效力和实际成效,能与社会和人民群众更加紧密地结合,灵活性较强,将使法治建设的目标实现更加全面、深刻。
    三、区域内“制度体系建设”现状分析
    目前,就我区党政系统的制度体系建设总体而言,呈现如下几个特点:
    (一)成就突出,区域制度体系基本形成。区委区政府高度重视制度建设,2006年以来,制度性规定出台数目成倍增长并多有创新之举。通过各地、各级的共同努力,目前我区已基本形成较为健全的制度体系,有力的促进了区域经济和社会保持平稳、较快发展。
    1、基层民主法治制度体系逐步成熟。几年来,我区制定并健全了基层治理的若干制度、措施、规定、办法等,做出了许多努力,特别是在基层民主法治方面出台了许多行之有效的、适应本地特点的制度、措施,对于增强基层基础起到了良好的推动作用和规范作用。我区首创的“一事一议一签一公开”(简称“四个一”)制度在受到省委书记赵洪祝、市委书记王辉忠等领导同志的重要批示后,在全区全面推广实施,有力地推动了村级事务决策方面的民主法治进程,是“制度体系建设”的成功范例。我区的区域化党建工作流程、村事“十项监督”等制度,对于推动基层治理领域的法治化进程起到了显著作用,也具有一定的代表性。
    2、重大制度规定颁布经过合理合法性审查后颁布。我区区级、镇乡(街道)级重要服务、管理文件,如关系民生重大决策、行政执法、行政审批等方面的制度性规定文件,大都在颁布实施前经过合理性、合法性论证,经过较为严格的程序发布的,有的吸收了公众意见或经过了民主程序,有的还通过人大备案审查,质量层次较高。
    3、信息公开,接受查询监督。我区各地、各部门进行了各类制度性规定的完善、编撰工作,包括一些新制定的制度规定,能及时通过政府网站、公共传媒公开信息,有的还通过各种渠道向群众发放各类手册,方便查询、接受监督。
    (二)良莠不齐,存在诸多不足和薄弱之处。
    1、分割明显,对制度共性认识不足。党委各系统、政府各业务部门紧密结合各自实际,出台或健全了相应的工作制度和制度规范,这些制度规定具有一定的区域特色,但多是根据上级业务部门的文件规定而来,发布后也多送上级业务部门审查备案,对跨区域、跨部门、跨行业领域的制度共性和规律性认识、探索能力有限,分割特征明显。
    2、制定随意,对制度科学性认识不足。就党委、政府组织体系而言,各类规定质量不尽一至,有一些方面的规定特别是一些内部管理规定出台较为随意,部分制度是相关业务工作人员进行简单的抄袭、编撰而成,相关规定在遇到相关情形时也没有具体适用性和可操作性;有些规定本身不够科学;有的甚至流于形式,无发布机关、无签发批准文号、无监督实施、无责任承担、无生效与废止、无信息公开等;相互打架或违法侵权越权现象也有所存在。
    3、管理不足,对制度规律性认识不足。目前,区政府法制办及各部门法制科室对政府及其部门出台的规范性文件进行监督管理,区人大、镇乡人大对区域内重大政策性规定进行监督。但是,大量的在这之外而又客观存在的“制度性规定”,如绝大部分党政机关内部制度性规定、职责安排、细则办法、分工协作等,游离于统一管理之外,没有有效的监督管理部门。这些制度规定,有些看似简单,一旦严格实施也可能严重影响管理对象重大的权利义务,严重影响法律法规和政策的实施效果。其中少部分制度规定还存在部门保护和不合理的责任规避,只有少数对象知晓而没公布公开,在领导轮换、人员岗位变动等情况下无查询学习平台,以及公示、监督不便等问题,管理力量和管理力度还有诸多不足和薄弱处。
    4、热点缺位,对群众期待回应不足。随着经济社会的发展,有些领域迫切要求制定新的行为规则加以规范化推进。如物业管理方面,目前暴露许多问题,如业主委员会成立程序“走形式”、作用发挥不好,物业管理公司资金使用缺乏审计监督,物业维修不及时、不到位造成业主抱怨积累,业主知情权等权利不能得到有效维护,物业费收缴没有有效手段、政府监管不够细化到位等,在《宁波市住宅小区物业管理条例》等地方性法规框架下,迫切要求出台相关操作规程和细则,解决这样的倾向性问题,回应人民群众的期盼。
    党政制度体系建设的上述特点在其他系统如企业组织、社团组织等也不同程度存在。
    四、推进“制度体系建设”法治化的人大职能发挥
    “制度体系建设”法治化是循序渐进的过程,同时也是一项艰苦的工作,具有很强的实践性和探索性。推进制度体系建设法治化,特别是党政系统制度体系的法治化,将有力地推进全社会的制度体系建设,起到很好的引领示范作用;将有力地推动全社会的民主管理,从而推动民主政治建设;将大大地丰富法治建设的内涵,促使长效监督机制的形成。
    北仑区在新一轮的法治建设工作规划(2012-2015)中明确提出了“坚持制度创新,推进法治建设本地化、规范化、特色化”的若干任务,开展“制度体系建设法治化”探索实践,有条件、有能力,也很有必要。区人大作为县域内的权力机关,结合职能特点,可以有效地发挥建设性作用:
    (一)推进制度的建立健全。面对人民群众热切期盼和社会普遍关注的热点难点问题,区人大及镇乡人大可以开展调研活动,充分了解民意、反映民情,推动相关制度的建立健全,从制度建设上化解矛盾,解决纠纷,促进和谐。可以对新出台的“制度性规定”的适用性、合理性、合法性进行考量,保证制度本身依法有据、规范有效;可以推动制度颁布实施的程序化,对未经民主程序制订、未经机关(领导)签发、未公开公布的制度性规定不得作为依据,不得在工作和管理活动中实施。
    (二)推进制度建设体系化。区人大可以加强与区委法治办、区政府法制办、司法局等部门的分工协作,推动现有散布在各级、各部门、各类组织的各类制度的编撰疏理、统计分类、修改整固、公示公开、效力提升活动,增强制度的完整性、适用性、科学性,避免低水平的重复和循环。可以增强备案管理,通过备案管理,对同类制度性规范进行类比,吸收长处,克服不足,提高制度科学化水平;对同类制度没制定的单位要求补正,填补制度缺失;对某些特定的制度进行合理性、有效性研究。区人大还可以推动各类制度间的“无缝对接”,增强“链”性,对一些典型的、带普遍性的制度设计进行推广、提升“立法”层次等。
    (三)推进制度体系法治化。好的制度建设,也就是制度体系法治化水平提升的过程。与全国人大开展专项法规检查一样,区、镇乡人大可以组织开展专项制度执行督查。对未建立相关制度的单位要求建立健全;对制度建立后的效果、实施的合理性等方面进行评估。可以推进“制度先行”、“制度并行”、“制度监督”等措施的实施,“用制度说话”,减少制度漏洞,预防和杜绝“上有政策、下有对策”情况的发生,同时大大减少“人为”因素,促进 “制度管人”风尚的形成和发展,有效地防止法治化进程的反复和无规则变化。
    (四)取得制度建设智力支持。“制度体系建设”法治化属于“软法”(是与“硬法”即国家法律法规等强制性规定相对而言的概念)研究范畴。“软法”研究和实践活动目前在我国正在兴起,它的应用正日益显示出勃勃生机。我区可以尝试学习南京市建邺区、玄武区、北京市西城区等地的做法,寻求与“北京大学软法研究中心”等机构联姻或请有关专家教授来我区上课辅导,充分利用高校资源和最新法学研究成果,解决一些特定的、群众反映强烈的普发、易发问题,开拓视野,增强对制度体系建设重要性的认识,并力争成立浙江省首家软法实践基地,为制度体系法治建设提供智力支持。

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