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朱永祖、陈思——论人大对检察机关监督的问题与对策

时间:2012-11-21 16:15:17 来源:本站原创 作者:管理员 浏览次数:2744

论人大对检察机关监督的问题与对策
朱永祖 陈思

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    内容摘要:检察机关作为我国专门的法律监督机关,在肩负着对法律的执行与遵守情况予以监督重任的同时,也面临着接受人大“制度性检阅”的考验,这是基于宪政体制的内在要求。实践中,人大对检察机关的监督存在诸如监督不力、主体不明确、机制不健全、过度干预、监督内容模糊等弊政,这危及至检察职能的充分行使与检察权限的合理运用。文章尝试从五个方面对上述弊政进行理论性修复,希冀能对实务有所裨益。
    关键词:人大监督 检察机关 问题 完善

    检察机关是我国的法律监督机关,对国家法律的实施和遵守情况进行监督,同时又承担对案件进行审查起诉、办理自侦案件等职能。检察机关作为一个监督者,要保障检察权在法治轨道上正确行使必然需要外部力量对其实施监督。人大作为国家权力机关,对国家行政机关、司法机关的活动进行监督。检察机关正确的实施法律,更好的履行监督职能,保障司法公正,离不开人大对其的监督。这是一种对“监督者”的监督,可以防止检察机关权力的滥用。人大对司法进行监督是构建现代法治国家、尊重和保障人权、保障司法公正的必然要求。自觉接受人大的监督,也是检察机关的一项宪法义务。
    人大监督是指各级人大及其常委会为全面保证国家宪法、法律的实施和维护人民的根本利益,代表人民的意志,运用国家权力,依照法定形式和程序,对由它产生的国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施情况进行的监督。 言及人大对检察机关的监督,要从理论层面对人大监督与检察监督进行界定,明确人大监督与检察监督两者之间的异同,对两种监督有更深刻的理解。
    一、厘清两种重要的概念——人大监督与检察监督
    我国宪法第三条第三款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”《各级人民代表大会常务委员会监督法》第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督权是宪法赋予检察机关的神圣职权。以上的这些法条均是人大监督和检察监督的法律来源,而且法律对于监督的具体形式也有明确的规定。人大监督和检察监督都是国家监督体系不可或缺的组成部分,也都是至关重要的组成部分。作为两种重要的监督类型,它们的区别在于:
    (一)位阶效力不同
    人大监督是最高层次、最具权威、最高效力的监督。检察监督是国家权力机关的授权,是人大监督的派生和必要补充。人大监督处于上位,是一种自上而下的监督,是代表人民的监督,是广大人民群众集体意志的体现。因为检察机关由人大产生,对它负责,受它监督,所以检察监督处于下位,人大监督包括人大对检察机关的监督。检察监督是专门的、特定的监督,人大监督是广泛的、抽象的监督。人大监督应该指导检察监督,监督检察机关行使检察权。检察监督隶属于人大监督,用法律赋予的专门手段,对法律规定的监督对象进行监督,来保证国家法律的统一和正确实施。因此,检察机关的法律监督应当服从人大监督,自觉接受人大监督,并通过自身的法律监督活动配合人大监督,维护人大监督的权威。 要保障我国的司法公正,建设法治国家,既需要检察监督也离不开人大对检察机关的监督。
    (二)监督对象、内容不同
    人大的监督是一种更广泛的监督,是人民代表大会制度的体现,对宪法和法律实施中的重大问题从宏观上进行监督,不是“就事论事”,而是具有决策的性质。人大监督可以对法律实施的一切主体、一切行为进行监督,包括立法监督和对“一府两院”的监督。人大及其常委会的监督权也可分为法律监督和工作监督两个方面。关于法律监督,主要是撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、决定和命令等,是对“一府两院”和下级人大及其常委会违反宪法和法律的行为进行监督。关于工作监督,主要是监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作是否符合法律要求,是对否贯彻执行人大决策,是否正确行使职权,勤政廉政的监督。检察机关的法律监督是一种专业的监督,针对具体的案件和行为进行监督,是保障国家能更好的监督和执行法律,维护法治统一。检察机关是这一形式监督的唯一主体,而且监督的方式、手段、程序均有明确的法律规定。检察机关的法律监督权可以分为侦查监督权、审判监督权和执行监督权。 也可以分为对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的合法性进行监督和对违反国家刑事法律的国家工作人员或者其他公务人员的职务犯罪活动进行监督。
    二、人大对检察机关的监督方式
    《各级人民代表大会常务委员会监督法》明文规定的人大对检察、审判机关的监督方式有:听取和审议工作报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。具体来说主要包括以下几个方面:
    (一)听取工作报告
    我国宪法和人民检察院组织法的规定,基层人民检察院向同级人大负责并报告工作,同级人大审议和审查检察院的工作报告。这是同级人大对检察院监督的最基本、最普遍、最重要的监督方式。为了加强人大监督力度,拓展监督范围,除了每年度的检察工作报告外,人民检察院还应主动向人大及其常委会作关于重大案件、重大问题、紧急事件及重要工作部署等的专项报告。工作报告之后,检察机关还要认真听取人大代表的意见。
    (二)质询和询问
    “县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级……人民检察院的质询案”,“地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表十人以上联名可以书面提出对本级……人民检察院的质询案”,“在常务委员会会议期间,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级……人民检察院的质询案”。针对人大代表或者常务委员会委员的质询,人民检察院要认真听取意见,回答质询,并将处理结果及时告知,同时对人大代表和群众反应的热点问题耐心回答他们的询问,但注意保守国家秘密。
    (三)人事任命监督
    宪法与人民检察院组织法规定,基层人民检察院检察长由该级人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员、检察员由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。这在人员配置上保证了人民当家作主的权利。人大通过选举、任免等民主形式来行使对检察机关的监督权,有利于增强检察官的责任意识、公仆意识。检察机关在自身加强队伍建设的同时,人大也要从中把好质量关。在检察官的任免上,既要符合党的干部政策,又要符合《检察官法》规定的条件、程序等要求,不断优化检察官队伍。
此外,人大对检察机关的监督方式还有执法检查、代表视察、组织特定问题调查委员会等。人大的监督方式也在实践中不断的丰富和完善,检察机关要高度重视人大的监督是“权力制约权力”的法治文明的体现,自觉接受监督,推进检察事业发展。
    三、人大对检察院的监督在实践中存在的问题
    (一)监督不力
    信息不对称使人大对检察机关的监督难以深入,检察机关通过工作报告的形式向人大汇报工作,就有可能有选择性的而非客观真实的汇报工作。而人大对检察机关的监督方式也较为单一,不能及时掌握情况,人大代表的法律素养也有待提高,对最新修改的法律知识也需要及时了解。人大也会受制于党政机关,以党代政,党政不分的情况还存在,消弱了人大的监督职能。人大内部的监督存在多头监督,多而无序的状况。人大监督是宏观上、整体上的监督,就缺乏制度化、细则化、规范化的规定。这些情况均会导致人大监督不力。
    (二)主体不明确
    人大对检察机关的监督存在主体不明确的问题。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四条规定“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”这种监督不是个人意志的产物,而是代表了集体的意志,是集体讨论协商的结果。人大监督是宪法赋予的职责,代表团体的意志而非领导人个人意志。应避免人大的这种监督受到某个代表或者委员甚至领导人主观的影响,避免他们干预案件的走向,使案件能得到公正合法的处理。
    (三)机制不健全
    人大监督缺少长期有效的监督机制,虽然法律列举了一些监督方式,如听取报告、执法检查等,但是没有具体明确的规定,监督方式较模糊,对监督主体、监督程序、监督效力等缺少制度性的规定,甚至时而监督缺位,领导意志决定监督效果的情况,严重影响了人大监督的权威性和严肃性。人大监督是一方面,监督后对于问题的整改又是另一方面,往往出现监督在前,问题照旧的情况,原因就在于人大监督的软约束力,缺少实质性的问题处理反馈机制,监督成效不明显。
    (四)过度干涉
    检察机关是代表国家对法律实施和遵守进行监督的机关,这种监督是以国家的名义,代表国家的意志,虽然宪法规定地方各级检察院检察长由地方人大选举产生,但地方各级检察院并不具有“地方性”,应避免行政干预司法的地方保护主义存在。 地方人大对检察机关的监督应是原则性的监督,而非个案监督。应保证我国现有的公安机关、检察机关、法院相互制约关系的这一权力分工体系,将具体案件的处置交由司法机关处理,而非过度干预。人大常委会不能参与处理案件,案件应有法定的处理机关即公检法三机关,严格依照法律程序办理,人大要遵循国家司法权力运行的这一规律。个案监督并不能成为普通民众的权利救济方式,相反却成为滋生腐败的温床,不利于检察机关独立行使检察权。如一些涉及个别领导干部的案件中,人大过度过问就会影响司法公正,破坏法律的权威。
    (五)监督内容不明确
    地方人大如何合理监督具有鲜明国家属性的“监督者”仍存在不明确的内容。这种对检察院的监督不同于对地方政府的监督。因为地方政府行使地方行政权,不但负有执行法律的义务,而且肩负发展当地政治、经济、文化等的使命。地方人大对地方政府的监督就既有合法性监督又有合目的性的监督,即监督的内容广而全面。检察机关虽然由地方人大选举产生,对地方人大负责,受它监督,但是由于检察机关具有国家属性,是国家的法律监督机关,依照法律独立行使检察权,不受行政机关、地方团体和个人的干涉,对此人大要予以尊重。所以地方人大对检察机关的监督就是对其执行和遵守法律的情况进行监督,除此之外没有其他,如不能要求检察机关违背法律承担为地方经济发展做出贡献的任务,也就是说对其合法性进行监督,而不包含合目的性。
    四、完善人大对检察机关监督之路径选择
    人大对检察机关的监督要既不失职又不越权,合理把握好的度,过犹不及,要做到科学、有效监督。
    (一)加强监督力度
    人大代表只有充分的了解检察工作,才能更好的行使监督权,促进检察机关公正、严格、文明执法。首先,人大代表要定期视察工作,听取工作汇报,改变以往检察机关向人大一年一度的工作汇报模式,可以改为半年一次,或者一个季度一次。但是不干预个案,对社会影响深远、群众关注广泛的案件,督促检察机关认真办理,快速办理。其次,应注意人大对检察机关监督应该是类案监督而非个案监督,从总体上把握检察机关正确的行使职权,保障司法独立和公正。再次,加强执法检查工作,对检察机关工作中出现的问题、执法不严、不公、司法腐败等问题提出批评意见,甚至严肃处理。要求检察机关将处理情况及时反馈给人大,督促检察机关认真落实。最后,提高人大代表的法律素养,必要时可以由司法机关对他们进行普法宣传,使他们掌握最新的法律政策动态,方便他们监督时能更好的运用法律。
    (二)完善监督机制
    首先,规范定期联系制度。虽然各级人民检察院已经形成定期向同级人大报告工作的例会制度,但在人大闭会期间,检察机关却鲜有“请示报告”。因此,进一步规范报告请示制度很有必要。“可考虑检察机关的年度和重点专项工作计划和重要工作部署、工作中采取的重大措施、查处大案要案情况、执法情况及队伍建设情况和其他重大事项,以专题形式向同级人大常委会报告或通报。” 其次,建立健全交办事项反馈机制。检察机关对于人大交办的具体案件或有关工作应依法办理,并应将办理情况与结果及时反馈。人大对于结果有不同意见时,检察机关应予复查。必要时,人大可以要求调卷审查或听取汇报。
    (三)不断创新监督方式
    具体到人大对检察机关的监督而言,每年向人大做全面工作报告、就重大事项及案件向人大常委会做专项报告或汇报、与人大代表联络、办理人大交办事项、答复人大代表提出的意见、建议等制度,形成了目前人大监督的经常性工作机制。 由于人大监督的日益重要,在传统的监督形式上,对其进行不断丰富和创新完善就显得至关重要。首先,人大代表要认真听取和审议检察机关的工作报告,及时掌握检察机关的工作情况,还要加强对检察机关执行法律的公正性进行监督。如可以随机抽取检察机关办理的案子,以阅卷评阅的方式,监督其中是否存在司法不公的情况,检查其中的程序和实体公正问题。对社会影响重大的案件参与案件审理的旁听,邀请人大代表观摩庭审活动和视察专项检察工作。其次,注重人大代表集体监督与代表个人监督相结合。代表在闭会期间可以依法向常委会提出对有关方面的批评和建议。再次,拓宽监督深度。为了深入了解全面的情况,人大监督检察工作不能只停留在表面。试举一例,对“规范执法行为,促进执法公正”专项整改活动的成果,检察机关向人大汇报进展情况是必要的,如果请人大代表适时到检察院考察活动开展情况,让他们亲身感受活动开展当中的点滴,体验活动的成效,则监督的内容会更深入具体且富有成效。最后,人大可以开展针对检察工作规范性文件的合法性审查。现阶段各地公检法机关普遍联合制定带有司法解释性质的文件,以增强法律规范的可操作性,检察机关自身也有众多的不起诉决定书等文件,为了保障规范性文件的合法性属性,人大对这种带有检察机关自由裁量性质的文件之合法性进行审查责无旁贷。
    (四)完善人民监督员制度
     宪法规定“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。人大监督要充分调动广大人民群众的积极性和主动性,保障他们的知情权和参与权。人民监督员制度就是依据宪法的规定,为保障司法公正而使人民群众有限参与司法的最直接、最重要的形式,对保障检察机关更好的履行法律监督职能具有重要意义,是司法民主化和程序正当化的要求。人民监督员的素质也就决定了他们是否能履行好宪法赋予的职责,监督法律的正确实施。因此,进一步规范人民监督员的选任条件、产生方式、参与形式、监督程序、监督范围、监督效力等,有利于人大更好的行使对检察机关的监督权,促进司法公正。比如人民监督员自身的法律素质有待提高,对案件的分析把握能力有待加强。将人民监督员监督案件的范围扩大到职务犯罪案件、不起诉案件及其它有重大社会影响的案件等。现阶段的人民监督员是由市检察院在全市范围内选任产生,民主性和公正性有待加强,未来可以将人民监督员的选任交给区人大完成,选择具有优秀法律素养的人大代表担任,而非检察机关自行选任,同时注意人选的广泛性与专业性的接合。人民监督员制度还应有专门的法律予以明确规定,完善制度立法。
    (五)检察机关自身也要积极配合人大的监督
    检察机关要增强自觉、主动、依法接受人大监督的意识,树立“忠诚、公正、为民、廉洁”的政法干警核心价值观,做到有法必依、执法必严、违法必究。只有更好的接受人大监督,检察事业才能顺利发展。
    《监督法》第22条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”检察机关要积极主动的配合人大的执法检查,执法检查是人大的一项经常性的监督制度,可以有效的改善执法环境。对人大常委会在执法检查中发现的问题,检察机关应当发挥专业优势,配合人大监督其他机关认真履行职责,切实解决执法检查中的问题,确保执法检查的效果。对涉嫌职务犯罪的线索,依法调查,追究法律责任。检察机关自身在执法检查中发现的问题也要实事求是,有错必纠,及时整改,提高办案质量。对人大代表提出的批评意见,虚心接受,认真整改,将处理结果及时书面告知人大。提高向人大汇报工作的频率,可以半年或者一季度向人大汇报大案、要案的办理情况以及整体工作情况,使人大及时掌握情况,为它们的下一步工作部署提供必要的信息。
     五、结语
     充分发挥人大对检察机关的监督作用,是检察事业科学、有序、稳健发展的必然要求,是依法治国的有效保证。这不仅可以保障司法公正,而且可以加强廉政建设,提高我国的法治化进程。检察机关也要把人大的监督作为检察事业发展的重要动力和必要保障,落实人大监督意见,提高的执法办案水平和质量,履行好法律监督职责,惩罚犯罪,保护人民,为构建和谐社会提供良好的法治环境。

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