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竺毛年——关于发挥人大监督职能提升财政资金绩效的思考

时间:2012-11-21 16:19:18 来源:本站原创 作者:管理员 浏览次数:1859


关于发挥人大监督职能提升财政资金绩效的思考

竺毛年


    近年来,随着经济的快速发展,北仑区财力日趋雄厚,财政支出规模逐年扩大,社会公众对财政支出的关注度也越来越高,全面加强财政绩效管理,提升公共服务水平,已成为服务型政府建设的迫切任务和人大发挥监督职能的重要环节。本文以北仑为例,就更好地发挥人大监督职能,提升财政绩效进行了一些肤浅的思考。
    一、北仑区公共财政绩效管理工作现状
    2006年以来,北仑区制定出台财政支出绩效评价实施意见,以财政支出绩效评价为主要内容,按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则,积极探索推进财政绩效管理。
    (一)北仑区财政支出绩效评价的主要做法
    1.评价范围。财政支出绩效评价工作的范围为财政项目支出,重点为基本建设项目支出和专项经费支出两类。有条件的部门和单位可在项目评价的基础上,逐步推行单位财政支出整体绩效评价的试点。
    2.评价方法。财政支出绩效评价的方法主要有目标与结果比较法、横向比较法、历史动态比较法、最低费用选择法、效益分析法等。实施绩效评价,可以采用一种方法,也可以多种方法同时进行。
    3.评价类型。项目评价类型按评价阶段的不同分为项目实施过程评价和项目完成结果评价。项目实施过程评价是指对项目实施过程执行情况的绩效评价;项目完成结果评价是指项目完成后的总体绩效评价。
    4.评价组织方式。项目评价的组织方式主要有项目单位自评、主管部门组织评价和财政部门组织评价三种方式。原则上凡计划投资为1000万元以上的基本建设支出(其中道路建设5000万元以上)和年度预算安排财政专项资金在100万元以上的专项支出(含该专项的所有承担单位),项目单位均应在项目完成2个月内进行绩效自评,并在自评结束后20天内将自评报告报主管部门和财政部门。自评报告的主要内容包括:基本概况、项目绩效目标、项目执行情况、自评结论、问题与建议、评价人员等。主管部门和财政部门可对项目单位的绩效自评情况进行抽查。有专项经费支出的主管部门(单位)每年至少选取一个项目进行绩效评价。财政部门根据评价工作重点和预算管理要求,会同有关部门,在每个预算年度遴选部分具有代表性和一定影响力的重点项目组织评价。
    5.评价机构。主要包括:具有相应资质的社会中介机构;由项目单位、主管部门或财政部门组织的专家组;由项目单位或主管部门内部相关专业人员组成的评价组等。
    (二)北仑区财政支出绩效评价落实情况及存在问题
    2006年以来,北仑区对预算单位100万以上单个项目支出进行自评,每年基本在20—30个。同时,由区财政局牵头,紧紧围绕财政管理的重点领域、项目支出的重点部门,以及社会关注度高、影响力大特别是事关民生方面的支出项目,每年选取1—2个财政支出项目进行重点评价。如2007年对体育设施向社会公众开放财政补助以及女排训练基地建设项目进行重点评价,2008年对北仑职高迁建项目、民工子弟学校补助项目进行重点评价,2009年对农林口支出及外来务工人员社会保险宣传培训和贯彻实施项目等进行重点评价。特别是2011年,由董达根副区长牵头,组织区审计局、发展和改革局、监察局、统计局、财政局等部门,对2008-2010年民生提升行动计划涉及的147项建设内容实施全面绩效评价。通过绩效评价发现问题,改进不足,在一定程度上提高了财政资金使用效益,提升了政府公共服务水平。
    尽管北仑区财政支出绩效评价工作取得了一些成绩,但在实施中也暴露出一些问题和不足:
    从财政支出绩效评价工作本身看:一是覆盖面欠广。相对于每年30亿元以上的财政支出,由财政部门每年选择1—2个项目开展重点绩效评价,所占比例较小。同时,在实际操作中,一些部门和单位对于绩效评价工作认识不足,缺乏主动性,计划投资为1000万元以上的基本建设支出(其中道路建设5000万元以上)和年度预算安排财政专项资金在100万元以上的专项支出的项目单位自评很难实现全覆盖。二是权威性不强。一方面,绩效评价以项目单位自评为主,主管部门和财政部门仅抽查1—2个项目开展重点评价,各支出项目绩效评价报告很难全面、客观、准确地反映项目支出真实绩效。另一方面,绩效评价工作基本由政府部门内部组织实施,缺少第三方中介机构和人大代表、政协委员及市民的参与,存在公信力不足的缺陷。再一方面,由于评价指标体系设置尚在探索阶段,不够科学,也直接影响评价结果的科学性。三是专业力量不足。目前,我区干部队伍的知识体系还难以适应绩效评价工作涉及面广、技术性强的要求,绩效评价专业人员较少。有的单位仅仅是写了一份单纯的总结报告,部分单位的参与力度也不够。同时,也缺少具有较强公信力的中介机构和专家。
    从财政支出绩效评价结果看,部分财政支出项目决策不科学、项目实施不规范、项目绩效不理想、评价结果运用不够、评价结果与社会反响不适应等问题也不同程度存在。
    二、关于更好地发挥人大监督职能提升财政绩效的几点建议
    区第七次党代会和今年区“两会”为北仑今后五年的发展描绘了“率先基本实现现代化、建设幸福美好新家园”的宏伟蓝图,提出了全力实施产业转型升级、全域城市化、民生幸福、生态提升、社会管理创新“五大工程”的战略路径,也给财力保障带来了前所未有的压力和挑战。根据当前北仑区财政收入趋稳、财政刚性支出趋增的实际,为确保把有限的财力用在刀刃上,切实提升财政资金绩效,建议做好以下几方面工作。
    一是完善财政绩效管理制度。根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》和《浙江省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》(浙政发〔2012〕44号)精神,由区政府分管领导牵头,以区财政局、区人大财经工委等部门为主,组织专门力量系统评估北仑区财政支出绩效管理工作现状,并在此基础上,加快研究制定《北仑区关于全面推进预算绩效管理的实施意见》,修订完善《北仑区财政支出绩效评价制度》等相关配套制度和管理办法。
    二是培育财政绩效管理力量。针对各单位对于绩效评价工作认识不深、用总结报告代替自评报告等问题,由区财政局牵头,抓紧系统开展财政绩效管理培训,打牢绩效管理工作的基础。加快改变评估以内部力量为主的现状,主动邀请区人大、政协相关专门委员会及人大代表、政协委员参与包括项目决策、项目实施的全过程评价工作,积极培育社会中介机构、专家和社会公众等第三方力量,实现评估主体的多元化,并逐步建立多重评估体制,使评价结果更专业、真实、可靠、可信。特别是对部分关注度高、影响力大的项目,在决策前要主动听取区人大、政协意见建议,做到协商在决策前,方便区人大、政协对财政支出项目的全过程监督。
    三是拓展财政绩效管理途径。学习借鉴国外议会及北京、上海浦东等地做法,积极探索推进财政支出绩效审计工作。财政支出绩效审计可分综合审计和专项审计,可由区人大、区政府根据需要委托区审计局或第三方中介机构实施。审计部门运用科学、规范的评价方法,依据一定的原则,按照统一的评价指标和标准,对财政支出运行过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。其提交的绩效审计报告,重视深入探讨问题产生的原因,并在此基础上提出一针见血的改进建议,既可供政府决策参考,也可供人大作财政支出绩效监督。对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况要在一定范围内公开,接受社会民意和专业双重检验。
    四是强化财政绩效管理问责。按照“谁用款、谁负责”的原则,加快建立有效的绩效问责机制和激励约束机制,对在财政预算管理中,由于预算绩效管理未达到相关要求,致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定要求的有关部门及其责任人员实行绩效问责,督促各部门切实承担起财政绩效管理的责任,提高财政资金使用效益。区人大每年选择若干个社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目,委托审计部门开展专项审计,必要时审计报告可提交人大常委会上作专题评议。对绩效评价和审计中发现的问题要限期整改落实,并向区人大、区政府以及委托部门作出汇报反馈,对整改落实不到位的单位可责成纪检监察部门开展行政问责。

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